中社经略 研究院
摘 要 PPP的这几年，相关者经历了新奇、兴奋、狂热、迷茫、冷静等心情的百转千折、跌宕起伏。走至2019的年关，PPP不再是基础设施和公共服务领域闻之则喜的大热门，但关于PPP项目绩效评价，却依然是PPP项目合作者、行业监督者、咨询从业者不能忽视的重要课题。本文主要针对“PPP项目绩效评价”涉及的几个较为典型的争议问题进行讨论，期待能提供新的分析视角。 截至2019年10月31日，全国PPP综合信息平台项目管理库已有近万个PPP项目入库，涉及金额超十万亿。在这个庞大的体量中，有超过五千个项目已进入执行阶段，其中不少项目已悄然进入回报期，政府付费及可行性缺口补助项目则进入了付费期，这意味着绩效评价工作也随之降临。早在2015年，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）就已强调“应建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化”。 本文将要讨论的是业内关于“PPP项目绩效评价”具有争议的几个问题。
一问：绩效评价主体是谁？
二问：绩效评价要不要正向激励？
关于PPP项目绩效除了对未达到约定标准的设置惩处措施之外，是否需要设置奖励等正向激励措施？思考该问题之前，可以先讨论下可不可以实施正向激励？如果是这个问题，相信不会有多大争议，财金[2014]113号文也早有提及：“项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施”。
既然可以实施正向激励，为何目前多数PPP项目绩效设计主要还是反向激励，即对项目公司未达到约定标准的进行处罚，以达到引导项目公司提升公共服务的供给质量和效率的目标，却很少增设奖励等正向激励措施？分析政府方不倾向设正向激励措施的原因主要基于以下两点：
1、抱持着“做好是理所应当，做不好就应该进行处罚”的传统观念，认为无需采用正向激励措施。
2、认为设正向激励可能会增加政府财政负担，对政府方不利。
笔者认为，需不需要正向激励，应该着眼于项目实际，而不应该有一刀切的心态。对于项目超标准实现后能带来更大的社会效益或经济效益的，在合理限度内需要设置正向激励措施。政府方给予正向激励有多重益处：
（1）有奖有惩，彰显公平，有利于吸引有资源的社会资本参与项目竞争，实现项目的充分竞争。
（2）合理的正向激励有利于社会资本对项目或者区域做出更大贡献，而由此带来的正外部效益往往难以用有限的奖金去衡量，对于政府方来说更加“物超所值”。
（3）PPP模式的最核心意义在于实现供给侧产品或服务质量的提升，而正向激励更有利于该目标的实现。
但我们在实施正向激励的同时也应该注意具体问题具体分析，具体项目具体设计，激励措施要防止过度，反对借正向激励之名输出不当利益。
三问：“建立完全与项目产出绩效相挂钩 的付费机制”中“完全”的含义是什么？
继财办金[2017]92号文提出“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任”的负面清单之后，财金〔2019〕10号文进一步提出了“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”的要求。到底什么样的绩效设置才属于“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”，这个“完全”的含义到底是什么？业内人士众说纷纭，主要从宽度和深度进行延伸理解：
1、从宽度延伸理解，将原先财办金[2017]92号文中30%的比例拓宽为100%，实现全部建设成本基数的挂钩，此为“完全”。
2、从深度延伸理解，针对目前市场上30%比例未能真正实现挂钩的乱象，强调应实现大于或等于30%建设成本的完全挂钩，比如说在项目公司无法达到约定标准的最差情形下，费用（考核基数的100%）全部扣完，此为“完全”。
3、还有一种更严厉的理解，认为将以上两种“完全”都按最严尺度去理解，才为“完全”。
从字面解读，“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”中“完全”的含义确实容易产生理解上的分歧。在实际操作中，由于理解不同，各地执行标准差异较大。笔者建议，可以尝试从两个方面理解该项内容的真实内涵：
（1）把握政策初衷。不管是财办金[2017]92号文还是财金〔2019〕10号文，关于付费与绩效挂钩要求的根本目标是充分激励社会资本方的能动性，以达到提升公共服务质量和效率的目的。基于这个出发点，让社会资本方亏本运营或者说不让社会资本方营利并不在政策目标中，任何伤害社会资本方积极性的解释也不应该代表政策初衷。对于政策的解读首先应该尊重政策初衷。
（2）理解政策功能。一般来说，若一政策文件对前有政策文件同一事项有新的说明，则可以推定新的政策文件具有“补漏功能”，是对原有事项在执行中产生的乱象实施的纠偏。从这个角度看，10号文关于“完全挂钩”的强调应该是政策制定者对于实际操作中虽然形式上符合财办金[2017]92号文挂钩比例要求，但实质并未扣费或只是扣取极少比例费用从而无法对社会资本方产生真正激励的情况进行的纠正。
笔者认为，在绩效挂钩方式设置时既要有真挂钩，以激励社会资本方做好做强，也要设置合理，并在绩效方案中给予社会资本一定的整改机会，若设置过于严苛对于项目本身并无裨益。
四问：使用者付费项目的绩效评价？
财金〔2019〕10号文发布以来，很多含有使用者付费收入的缺口补助项目上马，使用者付费成了项目方案中不可或缺的内容，关于使用者付费的关注度也日趋升温。本问将讨论使用者付费项目的绩效评价问题（本处所指使用者付费项目包括含有使用者付费收入的缺口补助项目和纯使用者付费项目）。
第一种情况，针对可行性缺口补助项目中使用者付费的绩效评价，在目前的实际操作中，有些缺口补助类项目对使用者付费的要求主要以10号文“使用者付费比例不低于10%”为基准，项目仅通过设定使用者付费下限来确定政府支出的上限，但实际上经营性指标设置不足或者未设置，缺少实质的考核。这种方式略显简单，使得社会资本方没有动力和方向真正做好使用者付费相关的经营事项，甚至有些使用者付费下限值设置不合理，促使社会资本方通过其他方式来平衡收益，最终可能影响项目目标的实现。笔者建议该类项目在制定绩效方案时应设置合理的经营性指标，将使用者付费环节落到实处，真正鼓励社会资本方有动力去做大做强使用者收入。
第二种情况，对于纯使用者付费项目的绩效评价，有观点认为无需重视绩效评价，因为纯使用者付费项目具有很强的经营性，经营好坏直接影响社会资本方收益，社会资本方有充足的动力做好经营，否则，最终损失最大的就是其本身。笔者认为，这类PPP项目做好绩效评价很有必要，一是因为该类项目亦属于公共服务，且往往带有一定的垄断性，提供的服务质量和效率对社会公众影响较大；二是若社会资本方只顾追求利润，过度压缩成本，提供公共服务产品的质量和效率将大打折扣，会使得公众利益受损，PPP项目目标最终很难实现。因此，应重视该类项目绩效指标的设计，而不仅仅是流于形式，适当情况下可以设置正向激励措施。
由于PPP项目拥有漫长的生命周期，期间必然涉及问题纷繁复杂，但只要我们始终怀抱初心，必然能成功到达终点。
（申明：文中观点归分享者所有，在此表示感谢!）
