作者：蔡蓉粤湖南华伦咨询有限公司研究院
来源：PPP知乎
2018年1月15日，江苏省住建厅、发改委及财政厅联合发布《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》（苏建建管〔2018〕23号），明确本地政府投资工程组织建设工作由政府直接授权实施单位，并由实施单位承担工程组织建设及工程立项报审招标职能。回顾2016年北京市政府与京投公司的授权经营模式（ABO），同样是指定业主、委托建设，这两者间有着异曲同工之处。
这是否标志着我国政府类投资工程项目投融资体制机制已经进入了授权建设模式的新阶段？本文对ABO模式深入分析，建议政府日常性支出项目（如公路养护、绿化维护等）和纳入政府预算范围的资本性支出项目采用ABO模式，促使融资平台市场化转型；未纳入政府预算的资本性支出项目谨慎开展ABO模式，防止走老路，变相增加地方政府隐性债务。
一、ABO模式概述
授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）模式首创于北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司签署的《北京市轨道交通授权经营协议》（以下简称“协议”）中，即北京市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付京投公司授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。京投公司也因此成为北京轨道线网发展过程中的统一“业主”。
二、ABO与PPP、政府购买服务、特许经营及委托代建的比较
ABO模式作为一种新的政府项目建设模式，其诞生引发了包括各招标代理、监管部门等多方的关注，厘清ABO与PPP、政府购买服务、特许经营及委托代建等模式的概念，区分其间差异，将有利于未来针对不同项目的具体采购模式进行正确选择。
注：融资平台公司在与政府脱钩的前提下，如其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能（改制转型后）方可参与地方政府PPP项目，平台公司可作为社会资本参与PPP项目（国办发〔2015〕42号）
根据《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），严禁将铁路、公路、机场、通讯等建设工程作为政府购买服务项目。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资。
三、京投ABO模式运作结构
《授权经营协议》中明确规定，京投公司要承担与其他社会资本合作等具体工作；通过市场竞争机制选择建设管理和运营单位并报相关部门批准。所以，京投公司可以根据项目通过市场竞争机制引入外部建管、运营单位来投资建设运营或与社会资本合作采取PPP模式实施项目。
北京市政府目前根据协议约定，向京投公司支付授权经营服务费295亿元/年，主要用于项目建设、更新改造和运营亏损补贴等方面，同时京投公司充分发挥自身优势和市场价值，通过债权、股权等投融资方式筹集剩余建设资金，以保障项目顺利建设。
图2 京投（ABO）投融资模式及资金构成
四、对ABO模式的困惑与不解
ABO模式是北京市政府及京投公司等多方智慧的探索结果，不可否认在促进融资平台转型、实现政企分开、体现政府务实态度等方面有一定的积极意义，也不失为地方融资平台公司市场化转型的一种尝试，但在现行操作模式下，ABO也带来了不少亟待明确和解决的困惑与不解。
1、授权经营主体的确定
ABO模式由于是政府直接授权公司经营，并未走相应竞争性程序。虽然政府选择授权经营主体的方向大致为“本行业中有深厚的积淀，有较高的专业化服务能力，能够成为‘市场资源整合者’的企业”，但面对具备同等实力的企业，政府将根据怎样的标准进行甄别和筛选，并依照怎样的程序来保证授权机制的公开性、透明性？对比以前地方政府直接将公共资源交给属地国企的方式，ABO已转变为地方政府与属地国企签订协议的形式，但此类转变仅为形式上的转变，并没有完全的改变垄断经营的特性，属地国企在获得授权的过程中仍未受到相应招、投标法或招、投标规模的限制，政府也未对属地国企的资质和相应建设能力进行实质性的考量，因此，对于政企分离及市场化运营，仍是形式重于实质。
2、ABO模式的实操
从京投案例我们可以看出，ABO模式没有如PPP项目一般，在签订授权协议前进行“物有所值”和“财政承受能力”论证，也没有按照财政部87号文中的负面清单、预算安排进行约束。所以ABO模式是区别于PPP模式和政府购买服务模式的。那么，ABO模式设立之初如何进行识别论证，产品如何进行设计，政府支付的经营服务费如何计算和支付，授权经营主体的经营绩效如何考核等，都应该在协议签订之前进行明确。而ABO模式若要广泛推行，除了上述问题要明确具体标准，还有很多实操部分需要具体管理办法和操作指南来合理化推进、合法化实施以及后续合规化指导。
3、授权经营主体身份
在京投实例中，从北京市政府的授权情况来看，京投公司其实是拥有“业主”和“受托经营者”双重身份。作为“业主”，京投公司履行项目的构思、融资、市场推广、主要目标的确定、招标和合同谈判过程中涉及重大原则问题的决策以及项目方案审查、重要设备和材料的审查、合同价款变更、工期变更、方案变更等重大问题的管理和决策职责；作为“受托经营者”，京投公司履行业主项目经营管理职能，具体负责对受托地铁线路进行运营管理及广告、商贸、地下通信等经营活动，统一管理受托地铁线路的指挥调度系统，及以地铁相关资源开发为主的其他多角化业务等。
经授权后，京投公司既作为“业主”，又作为“受托经营者”，在行使权力和履行职责的过程中，可能存在采取市场化竞争方式使得运营利益最大化却受到业主身份制约的情况，那么理顺两个身份之间的关系，从双重身份的角度进行运营管理决策，同时合理设定政府对建设运营单位的绩效考核指标，显得尤为重要。
4、授权建设与委托建设的区别
ABO模式中的授权建设是否属于行政授权？授权建设和委托建设又有何区别？若ABO模式授权属于行政授权，则从授权法律主体角度来看，授权权力仅来源于法律、法规和规章，即建设单位只有通过法律、法规和规章才能获得授权，其他所有方式的授权均只能视为委托。对于地方政府而言，地方性规章是由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和行政法规按照规定程序所制定，也就是说只有省、自治区、直辖市以及省会城市和经批准的较大城市才能采用行政授权。
从法律责任归属角度来看，授权模式下，被授权方以自己的名义实施所授予的权力，权力行使的结果（法律责任）直接为被授权方承受；委托模式下，受委托方只能以委托方的名义活动，其行为的结果（法律责任）仍然归属于委托方。两者的法律责任显然有较大区别。
五、结论及建议
笔者通过前文的分析结合前辈们对ABO的解读，得出以下结论及建议：
1、ABO模式是平台公司市场化转型的创新举措。ABO模式使得政府对平台公司的财政支持由内部拨款形式的直接给与转变为根据协议约定支付，其补贴标准及方式较以往更具公开性、透明性，更方便第三方金融机构进行资信审核，从而使得平台公司融资的可操作性更强，这也是融资平台公司转型过程中市场化运作的基础。
2、ABO模式应注重对建设经营单位的考核。在实操过程中，ABO模式实行机制的设定、政府对建设经营的考核方式、指标等，都需要有具体管理办法和操作指南来合理化推进、合法化实施以及后续合规化指导。
3、防止ABO模式增加政府隐性债务。ABO模式的《授权经营协议》虽然让第三方金融机构能更好的审核被授权经营企业的资信，但有地方政府作为授权方，仍容易使得第三方金融机构将政府视为隐性担保方，如果平台公司利用《协议》去融资，获取的资金与其他项目混用，这将模糊ABO模式的交易边界，从而扭曲交易双方的行为，变相增加政府债务。
4、合理规范采用ABO模式。目前，平台公司的历史遗留性债务过多，ABO模式是平台公司转型和缓解存量债务压力的现实需要，但笔者不建议对该类模式进行大肆推广。对于政府日常性支出项目（如公路养护、绿化维护等），该类项目可形成稳定收入和现金流来源，缓解债务压力，因此建议该类项目及纳入政府预算范围的资本性支出项目采用ABO模式；而未纳入政府预算的资本性支出项目若采用ABO模式，则仍然是政府为平台公司融资隐性担保，从而增加政府的隐性债务，加大政府债务负担，因此未纳入政府预算的资本性支出项目谨慎采用ABO模式。
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