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观点 | 2020,把前门PPP开大一点
日期:2020-1-9 16:19:54 浏览:6891 作者:中社经略信息技术研究院


中社经略 研究院

观点 | 2020,把前门PPP开大一点

2020年已经来了,在这一年我们将实现第一个一百年奋斗目标,这基本没什么悬念,更有意义的是2020年将是我们奔向第二个一百年目标的重要中继站。作为一名城市建设和管理领域的老兵,期待2020年PPP作为前门开大一点,使这一在实践中被证明最有效果的经济政策成为国家治理理念的重要组成部分,在实现第二个一百年奋斗目标的征程中发挥应有的作用。


PPP是随着改革开放引入我国的,几十年来起起浮浮但屹立不倒。PPP之所以能够在其他政策不断更迭时具有顽强的生命力,是因为PPP在与那些政策的竞争中显示出了自身明显的优越性。PPP之所以在过去几十年中几次跌入低谷,除自身存在不足以外,是因为PPP作为一项改革措施,经常会触动既有利益或者权力格局。PPP之所以多次出现高潮,是因为其它很多政策在短期效果过后负作用很大,新的改革者希望通过PPP化解危机推动社会长期实质性进步。


十八大以后PPP成了国家战略,在2014-2017年经历了四年的高速发展,过去两年又经历了一段调整期。回顾2014年以来这一轮PPP改革,规模之大史无前例,可到头来却很少有人叫好,仿佛中央政府、地方政府、平台公司、社会资本、金融机构以及各种第三方都不是赢家,都很不舒服。2017年底,在降杠杆的背景下,PPP一度被错划为隐性债务,经历了史上最严苛的“审计、督察、整改”,几乎没得到任何一方伸手援助和拯救,直至2019年一片消沉,甚至出现了一件可以载入史册的大事,那就是民企大规模退出。


现在冷静思考一下,PPP平均每年实际完成投资不足一万亿元,能够对财政支出责任构成多大压力呢?除了PPP,还有哪项政策的执行能承受如此强度的监管吗?与其他政策比,PPP付出如此多的额外代价符合供给侧改革精神吗?也许是PPP使有关各方告别了自己的舒适区,才使各方对PPP均不满意,历史上很多改革和改革者都遇到过类似境况,但这或许真正体现了PPP的社会进步意义。毫无疑问,2020年又将是决定PPP命运和未来如何发挥作用的关键之年。


大岳研究院研究认为,PPP是一场深刻的社会变革,从引入时的融资工具发展到现阶段的经济政策,未来必将成为影响广泛而深远的国家治理理念,成为中国特色社会主义制度的重要组成部分。理由是:第一,PPP可使政府决策更加科学,减少失误;第二,PPP可以增加公共产品和服务的供给数量,提高供给质量;第三,PPP可使公共产品和服务的供给更有效率,降低政府和民众负担;第四,PPP可推动政府职能调整,使其从公共产品直接提供者变成监管者;第五,PPP的公开透明可为国家治理现代化提供抓手。


最近几年,在防控系统性金融风险方面,国家的基本策略是开前门、堵后门,可以预期,这个策略会成为我国控风险的长期指导思想。在实际操作过程中严控隐性债务,加大了地方政府一般债券和专项债券的发行力度。应该说,在增加透明度方面,这次债券改革取得了进步,但提升的空间还是很大的。相应地,2019年还出现了另外一件可以载入史册的大事,即专项债的大规模发行。


专项债是为了防止隐性债而出现的,两年前PPP被部分人误以为是隐性债,发展自然就被限制了。最近专项债的问题已开始显现,专项债的“一般债化”使专项债有可能成为“隐性债”。人们已经意识到,当初被限制的PPP项目根本不比专项债差,专项债要真正发挥作用真离不开PPP。假设当初PPP之门不曾收得那么快那么紧,把给专项债的条件调剂给PPP一点点,也许今天的经济形势会好得多,可历史没有假设,我们只能面对现实。解铃还须系铃人,2020年只有把PPP作为前门开大一点,才能缓解民企之难,并使专项债真正产生效果。


过去两年的实践证明,PPP不是隐性债务。从政策供给的角度,PPP已从2018年上半年的低谷中走出,成为与债券并行的两项政府投资工具之一。但是目前PPP的发展仍然受一些政策限制,比如PPP财政承受能力受到5%、7%和10%一般公共预算支出比例的层层制约,PPP享受的条件比专项债更严格但承受的监管更严厉,甚至PPP与专项债的结合通道也不通畅。


最近财政部提醒说专项债风险苗头开始显现,实际情况可能比想象的要严重很多,现有开前门措施的效果需要实践的检验。假如2020年的某一天政府对专项债也进行审计和督察,那么接下来发生的事情大概率是专项债规模的减少。从高质量发展的角度考虑,应该进行多种开前门政策措施的比选,PPP被作为开前门措施将是顺理成章的事。


过去两年中美贸易战一直牵制中国的发展,中国自身也发展到了新的阶段,即所谓“三期叠加”,可以预见的是,实现第二个一百年奋斗目标的任务将是十分艰巨的,PPP不能袖手旁观。PPP在我国经历了几十年发展已经成为不同于西方的中国式PPP,尽管不完美,但足以担当国之重器,相信开大PPP这扇前门在当下会有助于稳投资稳增长,从长远看将有助于实现高质量发展。


当然,开大PPP前门不是简单地增加PPP项目,否则这次PPP调整的经验教训就太浪费了,开大PPP前门至少要解决PPP与专项债的结合问题、民企存量PPP项目的融资问题以及地方政府存量资产在化解债务过程中的作用问题,开大PPP前门还需要攻坚克难解决过去6年遇到的限制PPP发展和发挥作用的深层次系统性体制机制问题。迎难而上,PPP才能百炼成金。 


作者:金永祥

作者系北京大岳咨询有限公司董事长



来源:中国财经报

编辑:王凡


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