“PPP是一场婚姻，不是一场婚礼”，在漫长的运营期间，政府方与社会资本方在以项目公司为载体进行合作时，同样会因为各种原因而导致合作进入泥潭，而反映在PPP项目公司层面，则称为公司僵局。

     一、导致PPP项目公司僵局的成因

PPP模式是基础设施和公共服务领域的一种新模式，相较与传统的政府投资模式，在具体运作方式、风险分配机制和采购程序等方面都存在较大区别。政府方一方面作为公共利益的代表，应当以确保公共产品和服务的及时、稳定为首要前提；另一方面政府方从项目监管角度出发，可能会对项目的实施提出特别的要求。而从社会资本方角度出发，作为企业在进行项目投资时最为关注的显然是经济利益问题，如收益水平、投资安全、投资退出等具体事项。

目前对于一般的有限责任公司，根据现行《公司法》的规定，其股东会审议增加资本、减少资本、分立合并、解散或变更公司形式以及修改公司章程等特别决议事项时须经代表2/3以上表决权的股东同意，其余事项则由公司章程规定，实践中通常会采取“过半数”的简单多数决规则。该种表决机制一方面有利于保证大股东对于项目公司日常经营管理的控制权，另一方面也有利于保护小股东的合法权益，可以较好地实现股东之间的权利制衡，防止公司僵局的出现。

但是，PPP实践中，由于一般情形下社会资本股东在项目公司中持股比例较高，政府方在项目公司中的持股比例较低，而政府方出于监督管理和确保公共利益的需要，往往会在公司章程中设置“一票否决权”条款或其他类似安排，以防止社会资本滥用其大股东的权利。然而，该种“一票否决权”条款也增加了公司股东会/董事会决议无法通过的风险，极易导致公司僵局的发生。

PPP模式项目周期较长，不可预见和不可控的风险因素较多，且政策环境的变化也可能直接导致PPP项目的停摆，加之部分地方政府的契约精神有限，其行为的可预测性又很容易受到社会舆论与关键人员变动影响，该等因素都可能会导致公司治理环境的恶化，在缺少形成长效保障机制的情形下，会进一步导致公司僵局的出现。

二、破解PPP项目公司僵局的对策与建议

PPP项日公司治理环境的高效和稳定是PPP项目良性运作的基础，政府方通过出台相关规范政策保障公司人员和组织架构的稳定，通过完善公司治理结构充分发挥社会资本运营管理优势，通过建立行而有效的监管机制确保政府对重大事项的把控，能够从源头上避免公司僵局问题的产生，实现项目公司的长久经营。此外参照国外PPP项目成熟经验引入“公众参与”机制，破解PPP项目公司僵局，也是后续值得深入研究的思路之一。

PPP项目公司僵局状态产生的根本原因主要是公司表决方式和公司治理结构已经不能满足当下政府方与社会资本方的利益要求。为避免矛盾进一步激化政府方与社会资本方应首先通过自力救济的方式化解纠纷，使项目公司恢复正常状态这包括事先防范和事后救济。事先防范是指双方在PPP项目合同谈判和公司设立阶段便尽可能充分考虑将来可能发生的难以调和的事端种类及其解决办法，在公司章程中尽可能充分子以设定，包括合理设置政府方与社会资本方的股权比例，优化项目公司表决机制与公司治理结构，从而达到防患未然的目的。事后救济是指当僵局的事项即将发生或者实际发生时，各方能够从大局出发，作出妥协和适当步，从而自行化解，并避免僵局的再发生。

在政策环境变化和不可抗力事件等外部因素导致出现公司僵局时，政府方与社会资本方应及时启动PPP项目再谈判，灵活调整PPP项目实施方式，化解公司僵局。特别是在近期财政部等主管部门频繁加强PPP模式的政策监管与约束的情况下，政策变动极易导致项目原有的交易安排无法继续。在这种情况下，及时开展PPP项目再谈判进行完善整改，是化解PPPP项目公司僵局状态的根本解决方式。因此，在外部环境发生变化时，政府方和社会资本方应保持积极沟通，及时反馈自身诉求，避免双方利益冲突进一步加剧，从而在有序推进项目的同时，保障各方利益。

当矛盾严重激化，双方不可能再继续进行有效合作时，为避免损失进一步扩大，社会资本方宜及时退出项目，以避免遭受进一步损失，具体包括通过社会资本减资、股权转让、政府方回购等路径。但需要注意的是，由于有限责任公司的资本维持原则和人合性约束，双方应对于提前终止情形下的社会资本具体退出路径加以规范，并应保持项目公司及其所提供公共服务的稳定性。

对于PPP项目来说，在长达数十年的项目合作周期内，政府方与社会资本应当水着平等互利、相互尊重的态度进行合作，而在项目公司由于各种原因真的陷入僵局时，项目各方应当积极寻求各种方式解决争议，如合作关系确实无法继续的，双方也应当选择好聚好散的方式，避免因项目公司的动荡对公共利益和公众安全造成不利影响。