《政府投资条例》的核心贡献，一是明确了“政府投资”的概念范畴，二是针对政府投资项目和政府其他投资两种类别，进行差异化管理。本文侧重对于条例中重点内容和未来影响进行分析：绝大部分PPP、特许经营和地方债项目属于条例管理范围内。条例在远期宏观层面将发生深远影响，但由于大多数条款之前已有提及，因此对于近期微观层面冲击不大。
作者：新七公 来源：新七公金融汇
一、明确实施政府投资监管的范围、程序、部门
(一) 明确政府投资监督管理的内容范围
《政府投资条例》的贡献之一是，明确了“政府投资”的概念。“第二条 本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等(文中紫色字体均为文件原文)”。这个定义，引发了对于【PPP项目和地方政府债券项目定性问题】的讨论。对此，要结合政府投资整个文件法规体系来理解。
国务院第658号令《中华人民共和国政府采购法实施条例》：“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金”。
“国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例”。
因此，促使形成了固定资产的财政性资金，无论是以资本金注入还是政府付费等支付形式存在，无论是即期还是远期，都将纳入政府投资范围进行监管。有财政资金支付的PPP项目、地方债项目、特许经营项目，均在《政府投资条例》的规范范围之内。
条例的主要内容，在于投资管理，包括但不限于计划、决策、实施、监督；与项目所处的阶段，没有必然联系。
有关财政支出管理和债务监管内容，需要参见国家文件和财政等部门的相关文件，有关国资出让和移交的管理，参见国家文件和国资、财政等部门的相关文件。
(二) 明确政府投资监督管理的程序
所有使用政府投资资金的项目，都需要履行相关审批程序。以PPP为例说明：
可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。
实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。
(三) 明确政府投资监督管理的部门
《政府投资条例》从“第七条 投资主管部门……履行政府投资综合管理职责”开始，全文17处提及“投资主管部门”，强调了投资主管部门在政府投资审批、政府投资年度计划、项目实施和监督管理等方面的职责。在之前相对长的时间里，使用政府投资资金项目的审批权限，并不是集中在一个部门。
二、差异化管理政府投资项目和其他政府投资
条例规定，“第九条 政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目(以下统称政府投资项目)……”。
无论是“政府投资项目”，还是其他“使用政府投资资金的项目”，都要受到《政府投资条例》的约束，但是，条例中对于“政府投资项目”提出了专门的要求，条例中体现的具体差异参考下表。
政府投资项目和其他使用政府资金项目的差异比较表
章节 | 文意\范围 | 政府投资项目 | 使用政府资金项目 |
一、总则 | 适用 | 适用 | |
二、政府投资决策 | — | — | |
8.统筹规范 | 适用 | 适用 | |
9.政府投资项目 | 适用 | 他文适用 | |
审批程序 | 适用 | 他文适用 | |
10.在线平台 | 适用 | ||
11.批准决定 | 适用 | 他文适用 | |
12.投资概算 | 适用 | 他文适用 | |
13.简化程序 | 适用 | 他文适用 | |
14.补助贴息 | 按国家有关规定办 | ||
三、政府投资年度计划 | — | — | |
15.年度计划 | 适用 | 适用 | |
16.计划内容 | 适用 | 适用 | |
17.列入条件 | 适用 | 适用 | |
18.衔接预算 | 适用 | 适用 | |
19.按时拨付 | 适用 | 适用 | |
四、政府投资项目实施 | — | — | |
20.开工条件 | 适用 | ||
21.变更审批 | 适用 | 他文适用 | |
22.资金落实 | 适用 | ||
不得垫资 | 适用 | ||
23.不得超概 | 适用 | 他文适用 | |
24.严格工期 | 适用 | ||
25.竣工决算 | 适用 | 他文适用 | |
26.后评价 | 适用 | ||
五、六 | 监管、责任 | 适用 | 适用 |
注：表格中的序号，即为《政府投资条例》中的第X条，文意为七公浓缩概括，并不能全面表达条例意图，如需全面了解文件，还需阅读条例原文全文。
“适用”，指本条例的该项规定，适用于“政府投资项目”或“政府投资”方面。
“他文适用”，指该项要求在其他文件中，对“政府投资”提出了相同的或不同的要求。
“空白”，表示《政府投资条例》并未明确表述该项要求，是否适用于“政府投资项目”或“政府投资”方面。
【条例并未全面禁止垫资和F-EPC】
有关禁止垫资的规定，并不是《政府投资条例》最早提及的，住建部门的文件更早地提出了这一要求，去年，国家文件也在重申这一要求。
不过，由于“垫资”的确切意义并未得以明晰厘清，是以施工进度为标准？还是以验收为标准？或者以合同约定为标准？另外，由于企业间施工合同，广泛地存在垫资行为。因此总体来说，对于垫资行为的界定，技术上尚有一定模糊。
但是，类似于“F-EPC”这样公然宣布“垫资”的，界定的困难得到了迎刃而解，对于政府直接投资或注入资本金项目采取F-EPC模式的，可以直接判定为违规了。另外，违反合同延期付款，是违规行为，这个是对禁止垫资的底线要求。
虽如此，《政府投资条例》文中提及的“不得垫资”，是针对“政府投资项目”，即“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目”，并不是针对全部“使用政府投资资金的项目”的规范；PPP项目和地方债项目不大可能没有垫资过程的发生。
三、PPP、特许经营、地方债项目的适用分类情况
PPP、特许经营、地方债等项目的适用分类情况表
固定资产 项目类型 | 子类型/适用 | 政府投资项 目相关要求 | 政府投资条 例其他要求 |
一、直接投资、资本金*注入项目 | 适用 | 适用 | |
二、PPP、特许经营项目(含广义类型) | — | — | |
1.使用者付费* | 未注入财政资金 | 不适用 | 不适用 |
注入项目资本金 | 适用 | 适用 | |
2.政府付费 | 注入项目资本金 | 适用 | 适用 |
未注入财政资金 | 不适用 | 适用 | |
3.可行性缺口 | 注入项目资本金 | 适用 | 适用 |
未注入财政资金 | 不适用 | 适用 | |
三、地方债项目 | 注入项目资本金 | 适用 | 适用 |
四、奖补贴息 | 不适用 | 适用，另文 | |
注：条例的主要内容，在于政府投资管理，包括但不限于政府投资方向、资金筹措、投资方式、决策程序、投资计划、概算控制等方面；与项目所处的前期、后期，还是准备、采购、建设、运营、移交阶段，没有必然联系。
少量的使用者付费PPP项目和特许经营项目(注意二者并不是非此即彼的关系)，不使用财政资金，可以不纳入《政府投资条例》管理；但若有政府投资，则纳入条例规范范围。
另外，注意条例提及的是“资本金”，不是“注册资本”。
四、条例对政府投资体制的影响
《政府投资条例》是政府投资领域的上位法，其所划定的管理范围和区分政府投资项目和使用政府投资资金项目的管理思路，将在远期宏观层面产生深远的影响。
同时，由于《政府投资条例》并不是孤立、全新的内容，而是一个汇总、补充和完善。《政府投资条例》的主要原则：投向失灵市场、规范决策程序、加强审批管理、严肃概算约束、明确年度计划、严格实施监管、禁止违规举债等诸多要求，在《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》和20号文、43号文、60号文、2231号文、673号令[参见文末注解]，及政府采购法及其实施条例等一系列投资体制文件中先后有所提及。
上述一系列文件，共同组成了政府投资体制的管理规范，并不存在冲突和矛盾之处，从而最大限度地确保了投资体制政策的延续性。因此从这个角度来说，《政府投资条例》对于近期微观层面并没有什么大的冲击，稳妥地保证了政府投资在补短板项目领域发挥重要作用。
五、哪些文件会废止？
在实操中遇到较多的情形，是之前有些个别地方，在政府直接投资的采购工程和购买服务的规章办法中，制定了一些“垫资和拖后、延期付款”，以及“固定回报”等方面规定，是违反《政府投资条例》的主要表现，需要清理、废止或修订。
注：刚刚接触政府投资的读者，可能对政府投资的法规体系尚不熟悉，在这里需要重申的是，文件与法律的差异是，文件更侧重方向性，因此对于合规与违规的边界表述，不如法律表述得清晰。
但是，这并不意味着所有的文件效力都小于法律，文件的主要规范对象是各级政府，对于地方政府具有强有力的约束力，而各级地方政府是社会资本投资人的交易对象。因此，即使文件规定超出法律范围，仍将具有强大的约束力，因此，理解文件意图，与理解文件字面意思同等重要。
（申明：文中观点归分享者所有，在此表示感谢。）
