中社经略 研究院
一、运营期绩效监测的内涵及目的
PPP项目整个运营期内的过程考核工作主要包括运营绩效监测和中期绩效评估。运营绩效监测是根据绩效监测方案（绩效监测/考核方案是PPP项目主合同或子项合同的必要附件），跟踪考核每一个运营年度内相关绩效目标的完成程度，为改进以后年度的运营绩效和安排预算支出提供依据。
PPP项目的运营绩效监测应分年进行。在每一运营年度的年初启动相关工作，年末汇总形成年度绩效考评结果。运营绩效监测形成的主要成果资料包括两大块：一是阶段性监测成果，如监测月报、季报等；二是在每一运营年度末汇总以上过程考评结果汇编形成的年度运营绩效监测报告。
阶段性监测成果的形成周期与PPP项目约定的付费频率紧密相关。根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），运营绩效监测至少应以季度为周期出具阶段性成果，“编制季报和年报”。在具体项目实施过程中，还需要根据具体项目的付费周期安排做出针对性设计，至少应满足阶段性付费的需要。如部分项目在PPP项目主合同中约定了按月付费，这种情况下就需要以月报甚至周报作为阶段性绩效监测成果。
年度运营绩效监测报告是对整个运营年度内项目公司运营及整改效果的完整反映，除作为付费依据之外，还将作为项目公司运营绩效达标情况的公示资料和编制本项目下一年财政支出预算的依据。
二、运营期绩效监测与预算管理的关系
之所以说运营期绩效监测是PPP项目绩效管理工作的重中之重，原因之一就在于PPP项目在运营期内将正式开始安排年度预算支出，这使得运营绩效监测与预算管理紧密相关。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，要“将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前事中事后绩效管理闭环系统”。在PPP项目整个运营期内，财政预算管理和运营绩效管理自成系统又互相融合、互为影响，可以说二者之间的相互作用，构成了PPP项目预算支出和调整机制的主要内在逻辑。
（1）二者的管理流程及关联关系
根据《中华人民共和国预算法》（2014年修订版），预算管理程序由预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整等环节组成。在预算执行完成后，应当对预算支出情况开展绩效评价。在编制年度预算时，上一年度预算执行情况、预算支出绩效评价结果作为重要的编制依据。概括起来，完整的预算管理流程为：预算编制→预算审查和批准→预算执行→预算支出绩效评价→调整编制下一年预算。PPP项目每一年运营绩效监测包括：绩效目标管理→绩效运行监控→绩效监测结果反馈及应用→纠偏及目标调整。
可见，财政预算管理与运营绩效监测最终都各自形成一个逐年滚动的循环，并在主要工作节点上存在关联关系。总体上二者的主要工作流程和相互之间的关系见下图：
图1 预算管理与运营绩效监测的关系
（2）二者之间的不同之处
根据《财政部关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南（试行）>的通知》（财金〔2014〕113号），在项目移交完成后“财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据”。可见，不但传统预算管理流程中有绩效评价环节，PPP项目全流程管理中也有绩效评价。为避免理解和操作上的混同，此处对预算支出绩效评价和PPP项目绩效评价的不同稍作区分。首先，二者发生时点不同，预算支出绩效评价发生在每一年预算支出执行后；根据财金〔2014〕113号文，PPP项目绩效评价发生在项目移交完成后，单从PPP全流程绩效管理的角度看，可以认为PPP项目在运营期内的绩效管理工作主要体现为绩效考核和中期评估，PPP绩效评价尚未启动。其次，评价内容也有区别。预算支出绩效评价主要关注财政资金的使用；PPP项目绩效评价则关注项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等方面。
（3）二者之间的衔接建议
因为财政预算管理和运营绩效管理的角度和出发点不同，在实践中还存在一些需要妥善研究处理的具体问题。典型的就是PPP项目“按效付费”机制与“按时付费”要求之间的矛盾。PPP项目年度运营绩效监测结果在本运营年度结束后一段时间内才能完整输出，这中间还有一定的工作时间差。而年度付费一般需要在本运营年度内就及时支付，以满足项目公司合理的还本付息要求。如果机械地按照年度绩效监测报告的定稿结果安排付费，将造成项目公司实际现金流发生时点整体向后平移，易导致项目公司运营障碍和合同纠纷。针对以上问题，本文尝试提出以下操作建议，谨供参考：
①关于预算编制。主要需区分运营期第一年的预算编制和剩余其他运营年度的预算编制。考虑地方政府一般在进入下半年后就开始启动预算编制相关工作。如果PPP项目在当年上半年结束之前即可完成竣工验收和竣工决算审计的，运营期第一年可直接以竣工决算审计结果计算可用性付费，作为编制运营期第一年可用性付费支出预算的依据。如果PPP项目在当年下半年才能完成竣工验收，运营期第一年可采用暂定值（如根据政府财政评审结果、施工图预算结果或跟踪审计结果等合理确定暂定值）编制可用性付费支出预算。以后年度直接根据上一年预算支出的实际结果和预算支出绩效评价结果编制下一年支出预算。
②关于预算支出。为避免因绩效监测结果输出的滞后导致项目公司运营期第一年没有现金流入的问题，一是可以细化付费周期，采用按月、季度等为单位安排付费，将每一期付费的滞后效果尽量消化在运营年度内。比如按月付费情况下，虽然每月的付费仍然要在下一月初才能支付，但总体上还是能保证项目公司运营当年是有实质性现金流入的，并且方便预留最后一个月的付费根据年度整体运营绩效结果调整当年付费总额。二是在按年付费的情况下，可以细化绩效监测周期，按监测月报或季报结果计算各月/季度应付费额后加总得出年度应付费额。对于因年度运营服务尚未结束，无法输出绩效监测结果的月份或季度，不妨参照以前月份/季度结果的平均值确定暂定结果先行支付，待最终绩效监测结果出具后，计算出差额部分在下一年度预算支出时调整回来。
具体还需要根据PPP项目合同约定框架和合作双方协商结果，在合规范围内合理确定处理办法。
三、运营期绩效监测的主要内容
根据以上分析，PPP项目运营绩效监测是一个包含了目标管理、运营绩效监控、监测结果反馈及应用、纠偏及目标调整的综合循环系统，主要环节和工作内容如下图：
图2 PPP项目运营绩效监测的流程及内容
（1）绩效目标管理
《财政部关于印发<财政支出绩效评价管理暂行办法>的通知》(财预〔2011〕285号)指出，“绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果”。完整的绩效目标体系应当包括预期产出，预期效果，服务对象或项目受益人满意程度，达到预期产出所需要的成本资源，衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标等内容。实践中需要通过绩效指标衡量绩效目标实现程度。根据财预〔2011〕285号文相关规定，绩效评价指标分为共性指标和个性指标。共性指标是适用于所有评价对象的指标；个性指标是针对预算部门或项目特点设定的，适用于不同预算部门或项目的评价指标。
《财政部关于印发<中央部门预算绩效目标管理办法>的通知》（财预〔2015〕88号）指出“绩效目标是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据”。并提出了绩效指标体系构建的框架性建议。“绩效指标是绩效目标的细化和量化描述，主要包括产出指标、效益指标和满意度指标等”。
结合以上相关政策规定，绩效目标管理的完整流程包含绩效目标的设定、绩效目标的审核、绩效目标的批复、绩效目标的调整与应用。PPP项目的绩效目标管理既要遵循现有的预算绩效目标管理大框架，也要兼顾PPP项目的不同。
PPP项目绩效目标的设定、审核及批复的周期较长，它是一个逐步完善和具体化的过程，有明显的阶段性工作特征。严格来说，PPP项目在运营期绩效监测阶段，绩效目标的设定、审核及批复等主要工作基本完成。可以说，PPP项目从规划及立项审批开始，一直项目竣工验收结束，都在逐步细化相关绩效目标。因此，在运营期绩效监测工作启动之前，有必要先汇总研究项目立项、识别、准备、采购、施工各阶段的成果和资料，研究确认各阶段设置和形成的相关绩效目标。基于以上结果，编制规范的绩效监测方案作为PPP项目主合同的附件，并在绩效监测方案中梳理出完整的运营期绩效监测指标体系。
绩效目标的调整与应用则反映了绩效目标的动态管理特征，也是PPP项目运营期绩效目标管理的主要工作。鉴于在PPP项目前期各阶段成果研究和审批过程中，绩效指标体系的总体框架已基本确定。运营期内绩效目标管理的主要工作就集中在了审核确认现有绩效指标体系是否适用上，特别是要根据上一年度绩效监测结果，综合评估是否需要合理调整优化绩效指标体系。
在具体绩效指标体系设定时，还要注意到PPP项目绩效目标管理和预算绩效目标管理的不同。根据财预〔2011〕285号文等政策规定，预算绩效目标管理的对象是纳入预算管理的财政性资金，针对财政性资金的预期使用效果设置绩效指标。而PPP项目绩效目标管理首先要服务于PPP项目的过程跟踪考核，关注对象更广，目标体系的构成将更为丰富。
（2）绩效跟踪监测
《财政部关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南（试行）>的通知》（财金〔2014〕113号）提出，“项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案”。
《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金〔2016〕92号）提出，“各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，确保阶段性目标与资金支付相匹配，开展中期绩效评估，最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时，应及时采取措施予以纠正”。
绩效跟踪监测需要根据绩效监测方案，做好运营期内的跟踪检查，收集绩效监测的相关过程记录和资料，记录绩效目标的阶段性完成情况，为绩效监测报告的编制提供资料和数据支撑。实践中多采用常规监测和临时监测相结合的方式。一般视项目实际情况按月、季度等进行常规绩效监测。在每一个常规监测周期内，安排至少一次临时监测，合理设置好常规监测和临时监测结果的权重。
（3）结果反馈及应用
该阶段主要是根据绩效跟踪监测收集的资料和过程记录，督促项目公司做好按期整改，及时输出阶段性成果和年度绩效监测报告。阶段性成果一般作为阶段性费用支付的依据和汇编年度绩效监测报告的依据。运营期年度绩效监测报告编制完成后应经绩效监测工作组审定，并提交财政部门备案。根据现有规定和PPP项目日常管理需求，运营期年度绩效监测报告主要的应用方向包括：
作为财政部门安排本年度财政支出的依据，同时可指导财政部门编制下一年度的财政支出预算；用于在PPP项目综合信息平台项目库中对项目公司的年度运营绩效达标情况进行公示；用于发现问题、及时纠正、分析原因、提出对策，总结经验、发现和研究阶段性新情况新问题，为更好地安排后续工作做参考；用于监督项目公司履行职责，指导项目公司提升后续年度的运营管理质量和水平，持续提升公共服务的质量和水平。
（4）纠偏及目标调整
该阶段反映出运营期每一年的运营绩效监测工作并不是孤立进行的，它与前后相关年度紧密相关。在实施中，对上一年度应及时“回头看”，根据上一年度绩效监测中发现的问题，评估现有绩效指标体系与实际情况之间的偏差，必要时针对性优化调整下一年度绩效指标及评价标准。通过逐年滚动优化调整，使绩效指标体系更符合当时的实际情况。
四、结束语
运营期绩效监测是PPP项目绩效管理中工作量最集中的一个环节，实施周期长，利益相关者众多，在相关机制设计中还存在大量需要细化研究的具体问题。总体上，运营绩效监测机制要能更好地服务于PPP项目相关合约条款的落地，不应该为项目运营管理和双方良好合作造成障碍。在方案设计时，要明确运营绩效监测主要目标在于提升项目整体运营管理品质，而不是千方百计对项目公司进行扣费，损伤对方合作的积极性。故监测指标体系设计同样要繁简适当，整体框架设计做到要点齐全，简练易行。尽量根据不同项目实际情况，设置绩效指标的不同权重。慎用一次性扣罚款机制，不妨设置预评分并督促项目公司按期整改，根据实际整改情况再评估最终结果，以更好地保证项目运营管理服务的产出效果。
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