自去年下半年起，PPP热逐渐回归理性，监管部门为了PPP能够“致远”而要求“行稳”。一个浪潮退去，总会留下七零八落的问题待收拾。前些年“扫货”般投资PPP项目的社会资本上至央企和上市公司，下至地方各级国企和非上市民企，如今很多项目糖衣拨开，发现里面竟是烫手山芋。

今年为此前来求助的地方政府已有十余家。社会资本方资本金迟迟不到位怎么办？社会资本融资无门怎么办？社会资本变向抽走资本金怎么办？社会资本发生了其他债务违约怎么办？社会资本已列入失信名单怎么办？

一、法律和政策均未禁止社会资本转让PPP项目公司股权

《公司法》规定有限责任公司股东对外转让公司股权只需经股东会表决即可，国有股权按照《公司法》和国有资产交易规则也可以进行对外转让。此外，《公司法》规定公司章程可以就公司股权转让问题另行规定，这赋予了公司股东意思自治权，也就是说虽然《公司法》对有限责任公司股权转让不做限制，但是股东可以通过《公司章程》做特殊要求。

在PPP相关政策文件中，多有提到过PPP合同主体变更、社会资本方变更的问题，均预见到变更发生的可能性且秉持开放态度，并未明确禁止项目公司股权结构的变更。在刚出台的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）第四条规定：“鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。”也表明了，PPP项目股权转让并未被禁止，反而是鼓励。

综上，根据现行法律法规及政策的规定，社会资本转让PPP项目公司股权并非绝对禁止，可按照实施方案、招投标文件及签署的PPP相关合同之要求进行。但应当注意在处理股权转让过程中，是否存在违背PPP实施方案、招投标文件、PPP合同的情况，政府方是否未履行必要程序擅自豁免了社会资本方的主要责任和义务等问题。

二、对社会资本转让PPP项目公司股权所涉及的争议释疑

锁定期是在财政部2014年12月30日出台的《PPP项目合同指南（试行）》（以下简称《指南》）中进行的规定，根据《指南》，锁定期条款通常约定为“在一定期间内，未经政府批准，项目公司及其母公司不得发生上文定义的任何股权变更的情形，这也是PPP项目股权变更限制的最主要机制。”“锁定期的期限需要根据项目的具体情况进行设定，常见的锁定期是自合同生效日起，至项目开始运营日后的一定期限”。实务中很多从业人士认为《指南》此条规定体现了锁定期禁止社会资本转让PPP项目公司股权的监管导向。然而，根据条文内容可知，此条明确的是锁定期内社会资本转让PPP项目公司股权，需要经政府批准，经政府批准后即可以进行转让，而非绝对禁止转让。

国务院法制办2017年《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称《条例（征求意见稿）》）第二十六规定：“在合作项目建设期内，社会资本方不得转让其持有的项目公司股权。合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权。”很多业内人士认为此条表明了监管部门的态度，因此应当禁止社会资本于建设期内转让所持项目公司股权。我们认为因《条例（征求意见稿）》尚未生效，尚不具备法律约束力，即便未来生效也应当遵守“法不溯及既往”的法律原则，《立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”因此前述观点显然违反法律规定。

若《条例（征求意见稿）》正式生效且第二十六条的规定被完整保留，社会资本于建设期内转让项目公司股权的行为会被明确禁止，但《条例（征求意见稿）》生效前的转让行为不应当因此被认定为违规。

三、实务中应当具体问题具体分析

在实务中是否能照搬本文中的结论？如果涉案项目的前提条件均完全一致可以适用。但根据我们的PPP服务经验，PPP项目的实施方案、招投标文件、PPP合同即使同一类项目，对于涉及到的常规内容也并非完全一致。比如PPP合同生效条件、股权转让、锁定期的条款内容，有的参照《指南》，有的自行做了设计，也有的存在相关内容缺失，问题可谓五花八门。因此，只有就具体项目，综合所有法律文件和项目文件进行具体分析，才能得出准确的结论，否则稍有不当将会使项目各方带入违规或违约的陷阱。