文|李宏远
德恒律师事务所
2019年3月7日，财政部发布，财政部发布《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，以下简称“10号文”）（文件已附后），对规范实施各类PPP项目提出了总要求，尤其是对“政府付费”类PPP项目的实施条件提出了新要求。本文根据10号文对“政府付费”项目的新规定，结合实践感悟论述下本人对10号文的浅见，供业界人士批判讨论。
一
10号文明确提出推进PPP项目的总体要求，指导各地在推进PPP项目实施时不得超出自身财力、固化政府支出责任、泛化模式运用范围，各级财政部门要遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，扎实推进项目规范发展。
10号文在财政部发布的政策文件基础上，总结了各类PPP项目应遵循的一般条件条件，要求各类PPP项目实施应满足第二条第（一）款要求的条件：“1.属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；2.社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；3.建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；4.项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；5.政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；6.按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。”那么“政府付费”类PPP项目首先必须满足以上6个条件，这些条件在财政部既往发布的政策文件均有规定，不再赘述。
二
10号文对审慎实施“政府付费”类PPP项目又作出了特殊要求，具体如下：
财金〔2014〕113号文的附2名词解释规定：“政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。”“政府付费”类PPP项目指的是在项目的运营期没有任何“使用者付费”收入的项目，社会资本对这类项目的投资收益全部靠政府列入财政预算支出付费的项目。若这类项目多，政府在一定期限内的的刚性支出责任就大。
但因为污水、垃圾处理项目以及部分地区政策规定的城市路边停车场等项目，实质上项目本身有收入来源，仅因政府规定采用了“收支两条线”管理方式，在项目实施方案制作时，采用了“政府付费”的表达。10号文明确将这类项目除外，回归推行PPP项目的初心，鼓励推行有现金流的项目采用PPP模式实施。
10号文第二条第（二）款规定：“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。”首先这里所谓“新上项目”笔者认为指的是在2019年3月7日（即10号文发布日）以后申请入库的项目；这里的“财政支出责任占比超过5%的地区”，是指新项目在被识别通过后准备申请入库前，当地所有PPP项目的财政支出责任累计占比已经超过了5%（虽然未超10%的政策红线）。即已实施PPP项目且财政支出责任超过5%（>5%）的地区，不能再上纯粹“政府付费”类PPP项目，这是第二道政策红线，各地政府也不应再触碰，社会资本不应在这类地区投资纯“政府付费”类PPP项目。但尚未实施PPP项目或虽已实施但财政支出责任尚未超过5%（≤5%）的地区，还可以在财政支出责任不超过10%（≤10%）的范围内新上纯政府付费PPP项目。
其次，地方政府的财力是变动的，且任何PPP项目都是有生命周期的。对于财政支出责任已经超过5%的地区，需要在全部已上马PPP项目的全生命周期内动态考察政府的支出责任。比如五年前有些项目实施周期较短，再过五年就到期了，自然就会为新项目留出财政支出份额。再比如地方政府根据自身财力在维护社会资本权益的条件下，与社会资本协商提前收回运营权的项目，也为该地区其他项目留出财政支出责任比例份额。当然，这倒不是鼓励政府违约，而是在经过多年的PPP项目实践之后，地方政府与社会资本双方势必对项目采用PPP模式实施有更新的认识或其他考量。所以政府支出责任比例的变动，也是判断未来能否新上纯政府付费类PPP项目的条件。
根据财库财库〔2014〕215号文第四条规定，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。但10号文第二条第（二）款进一步的规定“政府付费”类PPP项目必须采用“采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方”，即排除了单一来源方式，以确保“政府付费”类项目获得充分竞争，以获得综合最优的方案。
10号文第二条第（二）款同时规定：“严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。”笔者认为为了体现审慎实施“政府付费”类PPP项目的目的，10号文要求各级政府对这类项目的投资审批控制、建设投资控制和项目运营期的运营成本实施全生命周期的审计控制，以确保政府的财政支出合理。
10号文第二条第（二）款最后强调：“对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。”实践中，存在将“政府付费”类项目与少量“使用者付费”项目打包或者杜撰项目中的“使用者付费”成分实施项目的情况。为了堵住“搭便车”瞒天过海上“政府付费”项目的口子，10号文专门为项目打包实施设计了两个前提条件，即子项目间有实质性关联且使用者付费比例不低于10%。
笔者认为所谓项目之间的“实质性关联关系”指的是项目的建设管理、使用功能、产出效果的关联度及上下游产业之间的关联性，这似乎需要经济技术专家进行详细解释。实践中如城市综合管廊与市政道路、污水处理厂与市政管网等具有明显的关联性，一直属于可打包实施的项目。
同时，“使用者付费”比例占运营期年度总收入的比例不低于10%是指项目包中的“使用者付费”子项目在运营期每年带来的收入不低于整个项目包年度收入的10%，使得“使用者付费”部分变得真正有意义。
10号文第四条第（四）款明确规定：“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。”即政府对纯粹“政府付费”类PPP项目建设期的股权投资、运营期付费支出不是政府债务。
PPP项目经过五年多的发展，随着10号文的一声惊雷，终于迈上了规范实施的轨道。尤其是10号文对“政府付费”项目的特殊要求，似乎预示着PPP的实施应回归到财金〔2014〕76号的初衷，社会资本通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
财金[2019]10号文应对策略、园区融资平台市场化转型、PPP项目合规融资实务操作培训班 | 05月15日-19日 成都市、05月22-26日 昆明市、06月11-14日 呼和浩特市
作者：郭路赟 济邦咨询 高级经理
3月8日，财政部继财办金〔2017〕92号文及财金〔2018〕54号文之后，又双叒叕发布了“史上最严”《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）（以下简称《意见》）将趋于平静的PPP行业再次引爆，为推动PPP事业行稳致远提出明确指导意见。
《意见》首先肯定了PPP模式作为党中央、国务院作出的一项重大决策部署，引导社会资本参与公共服务供给的地位不动摇，提出了PPP规范发展的总体要求及规范的PPP项目的“正负面”清单，另外贯彻中央“优化营商环境”的指导思想提出相关政策措施，最后强调了财政部门在PPP工作中的牵头地位及相关责任。《意见》再次提出“明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善‘能进能出’动态调整机制”，也令众多PPP实操者倒吸一口凉气——再次证明PPP项目是否规范的考量真的是全生命周期的，即使已经“落地”的PPP项目也难逃整改、退库的“厄运”。而笔者认为整体来讲，《意见》与财政部此前发布的相关文件承继性较强，但其中一些条款却对部分行业的PPP项目影响较大。
目前已有多篇文章对《意见》进行逐条解析，财政部金融司有关负责人也就《意见》有关情况回答了记者的提问。笔者本篇仅针对《意见》第二条中的“风险分配机制”及对污水、垃圾处理类PPP项目实践操作的影响进行分析。《意见》第二条“规范推进PPP项目实施”即规范的PPP项目的“正面”清单，对于“规范的”PPP项目提出了较为明确的要求。
一、 “规范的”PPP项目应符合的风险分配机制
《意见》第二条第（一）款是针对规范的PPP项目应当符合的基本条件，是必要不充分条件。也就是说规范的PPP项目必须符合这些条件，但符合这些条件的PPP项目并不一定是规范的PPP项目，还需根据行业及项目自身特点来判定。下面笔者对“风险分配”的内容提出自己的观点。
财金〔2014〕113号文中提出“原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”；而《意见》提出规范的PPP项目风险分配机制应该是“社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险”。
值得注意的是，113号文的表述是“原则上”，而《意见》的表述是“应当”。一方面说明了为什么《意见》关于风险划分未提及“设计”、“财务”，尤其是最具争议的“最低需求”等风险，笔者理解这些风险是需要根据项目的实际情况制定风险分配机制的，不能做到“一刀切”，并非所有的PPP项目都应由政府承担最低需求风险，但也绝非要求政府不得承担最低需求风险！另一方面，在实践操作中存在政府方以113号文的表述是“原则上”即非强制而不遵循合理的风险分配原则，希望尽可能地将风险都交由社会资本来承担的情形，而《意见》则避免上述情形的发生。笔者始终认为，既然是长期的合作关系，就应该遵循“风险分配优化、风险收益对等和风险可控”等原则，并综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素在政府和社会资本间合理分配项目风险，而“挖坑”、“下套”绝对是PPP项目长久健康、平稳发展的毒药。
二、 为污水、垃圾处理类PPP项目正名
财办金〔2017〕92号文提出“审慎开展政府付费类项目”，引发了政府付费类项目是否应叫停的争议，尤其新疆政府官方“全面叫停PPP项目”；2017年11月《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》也提出“重点推介以使用者付费为主的特许经营类项目，审慎推介完全依靠政府付费的PPP项目，以降低地方政府支出压力，防范地方债务风险”。
而《意见》则明确了政府付费类项目并未被一刀切地“叫停”，同时对如何审慎开展政府付费类项目提出了具体要求。例如“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”，“采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方”，“对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库”。而对于污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目，《意见》特别提出“除外”。为何《意见》会针对污水、垃圾处理类项目开绿灯，确实是因为此争议由来已久。
(一) 我国污水、垃圾处理费征收缴纳机制
《财政部 国家发展改革委 住房城乡建设部关于印发<污水处理费征收使用管理办法>的通知》（财税〔2014〕151号）第二章“征收缴库”规定“向城镇排水与污水处理设施排放污水、废水的单位和个人（以下称缴纳义务人），应当缴纳污水处理费”，以及“污水处理费一般应当按月征收，并全额上缴地方国库”。
而我国现行的生活垃圾收费制度，主要是在2002年原国家计委和财政部会同有关部门发的两个文件基础上构建而成的，即《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》（计价格〔2002〕872号）和《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》（计投资〔2002〕1591号）。计价格〔2002〕872号文提出“所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位（包括交通运输工具）、个体经营者、社会团体、城市居民和城市暂住人口等，均应按规定缴纳生活垃圾处理费。”“生活垃圾处理费应本着简便、有效、易操作的原则，按不同的收费对象采取不同的计费方法，并按月计收。对城市居民，可以以户或居民人数为单位收取；对纳入城市暂住人口管理的居民以及国家机关、事业单位，可以以人为单位收取；对生产经营单位，商业网点可以按营业面积收取；船舶、列车及飞机等交通工具可以按核定的载重吨位或座位收取；其它生产经营单位产生的生活垃圾，原则上以人为单位计收，生产垃圾处理费与工业废物垃圾处理费不得相互重复计收。”
综上所述，我国的污水、垃圾处理费是由政府向产生污水、垃圾的主体进行征收的，如计投资〔2002〕1591号文规定“在城市范围内排放污水、产生垃圾的单位和个人（包括使用自备水源的），均应缴纳污水处理费和垃圾处理费。”
(二) 污水、垃圾处理PPP项目回报机制的争议
由于在污水、垃圾处理类PPP项目中，政府收缴的污水处理费和垃圾处理费最终是通过政府支付到项目公司的，部分观点认为理应认定为政府付费项目，而从该资金交易环节和方式来看，此种说法确实有理有据。因此，在执行落地的污水、垃圾处理类PPP项目中，大多数采用了政府付费的回报机制，仅有少数采用了可行性缺口补助的回报机制，而采用使用者付费回报机制的项目更是寥若星辰。
《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）文件提出“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要‘强制’应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助”。因此，《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建〔2017〕455号）进一步提出“为贯彻落实党的十八大以来中央关于加快完善现代市场体系、加快生态文明制度建设相关战略部署，进一步规范污水、垃圾处理行业市场运行，提高政府参与效率，充分吸引社会资本参与，促进污水、垃圾处理行业健康发展，我们拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施政府和社会资本合作（PPP）模式”。
上述内容被质疑与财办金〔2017〕92号文“审慎开展政府付费类项目”的规定相悖。而《意见》此次提出“按照‘实质重于形式’原则”，特别明确“污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目”在财政支出责任占比超过5%的地区，不受“不得新上政府付费项目”的限制。在回答记者提问时，财政部金融司有关负责人也明确说明“纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费等，可以按规定用于PPP项目运营补贴支出”。在此为财政部点赞，敢于明确污水、垃圾处理类项目实质上不属于“政府付费项目”，对于财金〔2016〕90号文及财建〔2017〕455号文等规范性文件具有较好的承继性，为污水、垃圾处理类PPP项目提供全面实施PPP模式的依据。
总之，不以规矩，不能成方圆。国家将以防控地方政府隐性债务风险，打好防范化解重大风险攻坚战为目标，继续推进PPP规范发展。相关PPP从业者只要把握好原则，深刻理解PPP实施的意义和目标，那么发展的道路就会越来越明晰。
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：
在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引入社会力量参与公共服务供给，提升供给质量和效率，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。为贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神，有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP模式积极作用，落实好“六稳”工作要求，补齐基础设施短板，推动经济高质量发展，现提出如下意见：
一、牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求
近年来，各级财政部门会同有关方面大力推进PPP工作，在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，但也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。各级财政部门要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展。
（一）规范运行。健全制度体系，明确“正负面”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制，落实项目绩效激励考核。
（二）严格监管。坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。
（三）公开透明。公平、公正、公开择优采购社会资本方。用好全国PPP综合信息平台，充分披露PPP项目全生命周期信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。
（四）诚信履约。加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心。
二、规范推进PPP项目实施
（一）规范的PPP项目应当符合以下条件：
1. 属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；
2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；
3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；
4. 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；
5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；
6. 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。
（二）在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：
1. 财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；
2. 采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；
3. 严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。
对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。
（三）强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。
三、加强项目规范管理
各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为：
（一）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。
（二）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。
（三）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。
（四）以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。
（五）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。
对于存在本条（一）项情形，已入库项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。
对于存在本条（二）至（五）项情形的，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。
四、营造规范发展的良好环境
各级财政部门要会同有关部门，多措并举，加强规范管理和分类指导，对重点领域、重点项目加大政策支持力度。
（一）鼓励民资和外资参与。加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。研究完善中国PPP基金绩效考核办法，将投资民营企业参与项目作为重要考核指标，引导中国PPP基金加大支持力度。各地在开展PPP项目时，不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。提倡优质优价采购，应当根据采购项目需求特点，合理选择采购方式，进一步加强采购需求和履约验收管理，提高采购质量。
（二）加大融资支持。结合自身财力状况，因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目。引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。
（三）聚焦重点领域。优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。
（四）保障合理支出。符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理，重诺守约，稳定市场预期。
（五）加强信息披露。依托全国PPP综合信息平台，对PPP项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测，完善项目库“能进能出”的动态调整机制，不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件。
（六）加强分类指导。对于在建项目，督促各方严格履约，保障出资到位，推动项目按期完工，避免出现“半拉子”项目。对于尚未开工的项目，督促各方严格按照要求加强合同条款审核，规范融资安排。对于进入采购阶段的项目，加强宣传推介和信息披露，吸引各类市场主体特别是民营企业和外资企业平等参与。同时，加强重大项目储备，扎实做好项目前期论证，推动形成远近结合、梯次接续的项目开发格局。
（七）强化PPP咨询机构库和专家库管理。咨询机构和专家要发挥专业作用，遵守职业操守，依法合规提供PPP项目咨询服务。对于包装不规范PPP项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对PPP项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家，要按照规定严肃追究责任。
五、协同配合抓好落实
各级财政部门要提高站位，主动作为，加快推动建立协同配合、保障有力、措施到位的工作机制。
（一）加强部门协作，强化项目前期识别、论证和入库等环节的沟通协调与信息共享，扎实做好项目前期准备工作，夯实项目实施基础，推进科学决策。
（二）强化跟踪监测。加强对项目全生命周期的跟踪指导和监督检查，建立健全政策落实和项目实施督查机制。加大信息公开力度，主动接受审计监督和社会监督，推动项目规范有序实施。
（三）鼓励地方和部门因地制宜创新工作机制、加大政策扶持力度，加强经验总结和案例推广，工作推进中形成的经验做法和发现的重大问题，及时向财政部报告。
财 政 部
2019年3月7日
